“十三五”规划之融资规划前瞻

http://jwgfls.cn/2020-01-11 02:40:32

建立高效、多元、可持续的融资规划是投融资平台科学推进“十三五”规划的客观需要和必然选择。本文结合平台的职能及发展趋势分析了“十三五”规划背景下平台为何要进行新的融资规划以及如何制定新的融资规划,试图为“十三五”规划背景下平台融资的可持续发展指明方向。

一、“十三五”背景下平台进行新型融资规划的必要性

投融资平台的基本功能是:以政府信用为支撑,以实施政府政策为目标,直接或间接地有偿筹集资金,将资金投向急需发展的领域、行业和项目等。一方面,地方政府投融资平台公司通过有效地配置资源,提高政府资源的整合和利用效率,充分支持地区基础设施建设及重点产业的投融资工作,有力地促进了地方经济社会发展和民生的改善。另一方面,平台作为独立的法人组织需要寻求独立的生存和发展之道。在不造成挤出效应的前提下积极探索新的盈利模式,不断寻找利润增长点,积极寻求企业做大做强。不论从哪方面来说,建立高效、多元、可持续的融资规划对于投融资平台来说都是至关重要的。

那么在国家“十三五”规划编制启动的背景下,平台为何要进行新的融资规划呢?首先,与过去的五年规划相比,“十三五”规划除了基础设施等硬件建设需要大量的资金之外,公共服务和社会保障的融资需求将大幅增加。这种融资需求结构的变化和融资总量的增加,使得平台迫切需要制定新的投融资规划。

其次,在之前的国家五年规划背景下,尤其是“十一五”、“十二五”规划背景下,地方政府投融资平台在为地方政府筹集了大量资金的同时,也存在着较高风险。主要有以下几点:一是快速增长的融资规模,造成巨量隐性的政府债务。由于缺乏约束机制,一些地方政府极力扩大融资量,甚至没有考虑自身还款能力,融资规模巨大,远超政府财政的实际承受能力,造成潜在风险。2013年底审计署公布的地方债审计结果显示,中国各级政府债务规模超过20万亿,其中地方债超10万亿。这些逾期债务的风险若爆发,将对地方政府和整个银行系统产生巨大的影响。二是部分投融资平台公司管理不规范、公司治理结构不够合理,盈利能力较弱。三是各地城投,交投等公司目前资产负债率都较高,也都面临资金周转难,融资压力大的困境。

因此,基于投融资平台自身职能和发展、国家五年规划对平台的影响等因素,结合之前五年规划的经验教训,在国家“十三五”规划编制启动的背景下,平台迫切需要制定新的融资规划。

二、“十三五”背景下平台如何进行新型融资规划

首先,了解项目的融资量是制定融资规划的前提,只有通过科学有效的方法测算出项目不同阶段所需资金,平台才能够根据内外部资源情况选择行之有效的融资方式。

其次,“十三五”规划背景下,平台对于项目融资方式的选择是融资规划的重要组成部分。一般而言,基础设施项目分为公益性项目、准公益性项目和经营性项目。

对于公益性项目,由于它属于非赢利性和具有社会效益性的项目,由私人部门投资必然会带来社会福利损失和效率损失,故其建设资金以及投入使用后的运营和维护费用主要来源于两个方面:一是政府财政资金,这部分资金来源于土地出让金、上级部门的转移支付、政府提供公共物品和服务的收费(如税收收入);二是以政府财政信用为基础的融资方式,如政府提供担保的贷款方式。对公益性项目的投资是非营利性的投资,投资主体为政府,长期以来无论是西方发达国家还是发展中国家,政府都责无旁贷地担负起公共物品提供者的责任。

对于准公益性项目,由于其客观存在公益性与商业性相结合的特征,不能要求它完全按商业化运作。应该由政府承担其公益性部分的补贴,比如税收返还、财政补贴或其他的补偿方式,保证准公益性项目能够满足基本的投资回报,这样才能吸引社会资本以及银行等机构的投资。但是,准公益性项目的融资一般偏好债权融资,股权融资所占比例很低,需要进一步吸引民间资本的加入,提高股权融资比例,从而优化项目融资结构。此外,基础设施项目具有建设周期长、投资规模巨大、资金回收周期长等特点,决定了任何单一的投融资渠道都是无法解决的,必须通过多元化渠道加以解决,如项目融资、银行信贷和产业发展基金等专业机构融资;资本市场的债券、股票融资和资产证券化融资;民间资本直接融资以及境外信贷融资、资本市场融资和外商直接投资等。

对于经营性市政基础设施项目,由于其存在收费机制和稳定的现金流量,政府应尽量少插手这类项目,而是建立公平的竞争机制实行市场化运作。对于外部性较强的项目,如自来水、污水处理等,政府应该给予一定的政策优惠以保证其有效供给。英美等发达国家的成功经验表明私人部门直接对经营性项目进行投资一方面有利于通过市场竞争机制有效降低建设成本,提高基础设施投融资效益,另一方面可以缓解政府投入资金不足和还贷压力,满足基础设施投资建设需求,提高其运营效率。广东省率先鼓励民营企业进入交通基础设施建设领域,凡对外资开放的领域和国家未明确限制的投资领域,都对民间投资开放,鼓励和引导民间投资参与经营性的基础设施项目。此外,在融资方式上可以采取国际上比较流行的 BOT、PPP、TOT、ABS 等模式进行融资。

第三,在制定融资规划时,风险管理也是不容忽视的环节。项目融资的风险管理主要是通过风险识别、风险评估和风险应对的过程。通过采用合理的手段对风险加以处理,避免风险事件的发生或减少风险事件所造成的与预期目标的偏离,实现融资项目的预期效益。风险问题的合理引入是项目融资获得成功的基本要件之一。项目融资风险分析看似是项目的一个阶段性风险,但从项目全局来看,任何一个阶段的风险都将会对项目融资产生影响,这种影响有可能是致命的。所以对项目融资的风险管理要从全过程性、全风险性及动态发展性的角度出发对风险进行有效识别,正确分析并找出项目风险的控制方法和途径。

三、小结

总的来说,在“十三五”规划的背景下,平台需要结合自身情况制定合适的能够促进自身可持续发展的融资规划。制定融资规划时,一方面需要加强风险管理的意识,另一方面,需要充分聚集并利用当地资源,不断创新融资方式及资本手段,实现地方投融资平台和区域经济的共同发展。

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